财科院摸底地方财政运行情况:去杠杆需防范“合成谬误”
来源:消费保  时间:2019年02月22日 作者:张某某 

本报记者 周潇枭 北京报道

导读

    在当前防风险、去杠杆进程中,还需警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”。刘尚希表示,我国大量政策是各级各部门从自身角度出发制定的,从各部门角度看也许是有道理的,但合在一起可能就是错误的,这就是“合成谬误”。

    

    中国经济的增长超预期,财政收入形势也随之好转。

    年初预估2017年全国一般公共预算收入增长约5%。实际情况是,前11个月全国该项收入增速达到8.4%。

    不过,在整体收入形势超预期的背景下,仍有一些隐忧。12月19日,中国财政科学研究院(下称“财科院”)发布《2017年地方财政经济运行调研报告》(下称“报告”),报告显示部分地方财政增收困难,某省前三季度有六成县级政府财政收入负增长;我国正处于新旧动能转换阶段,叠加老龄化、环保形势趋严等,各地财政压力普遍加大。

    从12月8日的中央政治局会议释放的消息来看,防风险仍将是2018年重点工作之一。而财科院调研发现,部分地方政府举债行为更为隐蔽。

    财科院报告建议,政府在化解风险时,需要警惕制造风险;政策实施过程中要加强部门政策协调,避免不同政策造成“合成谬误”的现象。

    地区呈分化态势

    今年10、11月份,财科院奔赴黑龙江、吉林、江苏、天津、贵州、陕西6省区进行调研,同时进行的线上调查共计有17个省、145个城市和662个区县参与,最终汇总得出上述报告。

    21世纪经济报道记者从发布会现场获悉,调研的东部、西部、东北地区经济和财政收入形势呈分化态势。东部地区无疑是“稳定器”。2017年前三季度,东部地区一般公共预算收入比重为60.5%。近年随着全国经济增速趋缓,东部地区收入增速也有所下降,但增速高于全国水平,收入稳定性强。

    得风气之先的东部地区,更早地布局新兴产业。如2017年前三季度,东部地区战略新兴产业中的工业机器人、服务器、3D打印设备产量同比分别增长74.8%、69%、67.9%。

    西部省份近三年来财政收入增速在下降,但是2017年大宗资源品价格回升等,对这些省份财政收入提振作用明显。如贵州地方财政总收入增速在2014、2015、2016年逐年下降,分别为11.1%、7.6%、4.4%,但2017年前三季度该增速回升到17.7%。

    投资拉动仍是西部地区的主线,像贵州大数据等新产业只呈点状突破。之所以此前的财政收入增速整体下行,在于传统支柱税源下滑明显。如贵州的煤、电、烟、酒税源税收增速从“十二五”初期的26%回落到5%,金融、医药、电子信息等新兴领域税收增速虽然快,但这部分占总税收的比重只有10.2%。

    西部省份财政自给率不够高是个老问题。贵州、陕西近三年来财政自给率大致在38%、47%的水平,问卷调查显示整体呈下降趋势。

    同样受到上游资源品价格回升影响,东北地区2017年收入增速有所回升。不过,东北地区财政增收仍然相对困难。如2017年前三季度吉林一般公共预算收入同比下降2%,其中县级政府收入同比下降10%。财科院报告显示,吉林39个县级政府中有24个负增长,13个县政府收入降幅超过20%。

    即便是财力相对充沛的东部地区,也面临财政支出压力大的问题。

    如东部地区2017年前三季度民生支出领域中,教育、社会保障和就业、住房保障、医疗卫生等支出分别增长18.9%、47.8%、75.4%、40.2%。

    报告提供的东部某省数据显示,职工基本养老保险基金收支矛盾比较突出,基金支撑能力在下降。2014、2015、2016年该省企业养老保险基金备付能力分别为24、23、22.4个月,基金备付能力逐年下降。2016年全省55个预算单位中有35个出现当期赤字,赤字金额约119亿元,比上年增加41亿元,其中有2个设区市本级和2个县级市出现累计赤字。

    2017年“环保风暴”刮遍全国,在改善空气、改善居住环境的同时,经济、财政方面也承担着一定的成本。

    如天津2017年陆续关停部分环保不达标企业,对地区GDP和税收增速都产生影响。财科院报告显示,天津关停在地税部门缴税的企业共计10334户,2017年前三季度产生税收收入3.3亿元,较同期下降32.7%。其中制造业、建筑业税收下降规模较大,分别下降19.8%、67.5%。

    地方举债更趋隐蔽

    今年几次高层会议均表示,要严控地方新增债务,遏制地方隐性债务扩张。

    从财科院调研情况来看,部分地区确实存在债务增长的“隐性化”。各地明面债务规模增长得到控制,满足债务限额约束,但在财政收支矛盾加剧的背景下,地方政府支出还是得通过各种渠道的负债来落实。相当规模的支出来源虽不属于政府负债,但却形成了一种“隐性负债”。

    财科院报告列举的行为包括,地方各类政府投融资相关企业负债(地方政府不对此类企业负债进行担保承诺,但通过增加国有资本金等方式对企业进行投入,企业为政府项目融资,地方政府可能要承担一定兜底责任)、政府支出挂账(包括拖欠的项目工程款等)、各类项目资金间的互相挪用(不少财政困难地区,资金挪用相对普遍,用其他项目或新一年的项目资金填补挪用资金)等。

    收支矛盾加剧、隐性举债的背后,跟政府间事权和支出责任匹配不够合理有一定关系。财科院针对地方政府调查问卷显示,省级政府和基层政府都认为教育和社保事权与财权不匹配。

    中国财政科学研究院院长刘尚希在发布会上表示,我国财政改革建成了激励机制,但构建风险约束机制才刚刚破题。从利益分配的角度来看,中央占有优势;但在风险分配上,地方占有优势。像下级政府的财政风险,如工资拖欠、无力清偿债务等,上级政府很难“见死不救”,会层层传递到中央政府。

    刘尚希提醒要充分提防“财政风险变形”,有些风险表现为金融或经济风险,却会诱发财政风险。比如国有企业出现亏损或破产,金融机构的不良率大幅提高等,债务清偿等可能会转移到各级政府身上。

    在当前防风险、去杠杆进程中,还需警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”。刘尚希表示,我国大量政策是各级各部门从自身角度出发制定的,从各部门角度看也许是有道理的,但合在一起可能就是错误的,这就是“合成谬误”。

    12月19日,***发展研究中心宏观经济研究部部长陈昌盛在当天研讨会上表示,他们调研摸底发现,地方隐性债务规模不小,包括明股实债的PPP项目,部分地方国企和机关团体债务也在增加,地方产业基金运作也有变形等。

    陈昌盛也表示,中央希望推动经济往高质量方向发展,过程中要打好攻坚战,还要防范风险。这个过程中,确实要关注政策协调的问题。每个部门都在贯彻中央的部署,货币政策、监管政策、债务管理等,每个部门可能都是对的,但是加在一起可能是错的。


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